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La loi du 15 novembre 2001 sur la sécurité quotidienne a formalisé les contrats locaux de sécurité (CLS) et leur a donné une base légale : « L’État associe, dans le cadre des contrats locaux de sécurité, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, qui participent également à la politique de sécurité » (partie de l’article 1er). Cela dit, ils existent depuis 1997 (lire encadré).
Au 31 décembre 2001, selon le dernier numéro du bulletin de liaison de la cellule interministérielle de suivi des contrats locaux de sécurité, on dénombrait 559 contrats signés, dont 19 spécifiques aux transports. Depuis, le chiffre s’est accru (lire interview).
Prenons un exemple concret et récent des clivages politiques qu’occasionne l’existence même de ces CLS : les mauvais chiffres en matière de délinquance ont occasionné de houleux débats au Conseil de Paris, lors de la discussion sur le contrat local de sécurité. « Beaucoup de bruit pour rien », voire « sinistre plaisanterie » pour certains (la droite), le dispositif permet toutefois, semble-t-il, de s’approcher plus finement des réalités parisiennes : évaluation des besoins en partenariat, réponses localisées, création d’une boutique pour les toxicomanes, d’un service d’accueil pour les mineurs en difficulté et d’un centre de semi-liberté (même si aucune date ni lieu n’ont été encore précisément avancés).
Les CLS se veulent l’outil d’une politique de sécurité privilégiant d’une part la proximité comme mode d’intervention, d’autre part la coopération entre services locaux et services de l’État, au premier rang desquels la police, la gendarmerie et la justice (1). Créés à l’initiative du préfet et du procureur de la République à la demande des maires concernés, ils peuvent s’appuyer sur tous les acteurs, y compris les centres commerciaux ou les associations d’habitants. Ils cassent parfois la notion de territoire, pouvant bien sûr s’appliquer à un quartier ou un arrondissement, mais aussi à un groupe de communes, voire un réseau de transports. Le sentiment d’insécurité est pris en compte, de même que la part de victimologie (caractéristiques des victimes) et de victimation (réalité des faits subis).
Le partenariat est une des clés de la réussite de cette affaire, entre autres avec les travailleurs sociaux : « Les contrats locaux de sécurité s’articuleront naturellement avec l’activité des conseils communaux de prévention de la délinquance dont un bilan sera effectué et qui seront rénovés », prévoyait clairement d’emblée la circulaire interministérielle du 28 octobre 1997 mettant en œuvre les CLS.
Concrètement ? Les actions engagées peuvent être de différents types : création à Lille d’une maison de la justice et du droit pour l’accueil des victimes des infractions commises dans les transports en commun ; dispositif Santé-Justice pour les jeunes condamnés pour conduite en état alcoolique en Mayenne ; conseils des sages composés d’habitants de quartiers « sensibles » à Béziers, etc.
Sur un territoire clairement défini au préalable, le préfet, le procureur de la République et le (s) maire (s) concerné (s) engagent donc une négociation avec les services de l’État — police et gendarmerie, éducation nationale, emploi et solidarité, jeunesse et sports, protection judiciaire de la jeunesse et administration pénitentiaire — et les collectivités ayant la responsabilité des services sociaux. Ces échanges sont appuyés — là où ils existent — sur les conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD). Peuvent y être associés le monde associatif, les bailleurs sociaux, les transports en commun, des responsables de centres commerciaux, etc.
Un diagnostic est établi, portant sur le constat de la situation en termes de délinquance : incidents recensés par les établissements scolaires, populations exposées, évaluation du sentiment d’insécurité, attentes des habitants, mais aussi repérage des dysfonctionnements et inadaptations entre les différents partenaires.
Les actions du CLS seront à double volet : prévention de la délinquance stricto sensu d’une part (apprentissage de la citoyenneté, prévention des toxicomanies, des violences urbaines, de la violence en milieu scolaire, aide aux adultes dans leurs fonctions d’autorité et d’éducation, prévention de la récidive, aide aux victimes, médiation pénale…) et d’autre part objectifs relatifs à la présence des forces de l’ordre, à l’accueil dans les services, ou encore au recueil et au suivi des plaintes.
À la fin de l’année 2001, une note d’évaluation des contrats locaux de sécurité rendue au ministre de l’Intérieur par l’inspection générale de l’administration (IGA) pointait un certain nombre de difficultés : réticences des acteurs à fixer des objectifs partagés et à réaliser des actions en commun ; insuffisance des moyens humains d’aide au pilotage et au suivi local, trop forte mobilité des équipes, difficultés de recrutement de certains professionnels ; freins posés au partenariat par des « questions de principe telles que le secret professionnel, le retour d’information de la part de la justice, la prudence des conseils généraux en matière de prévention spécialisée »…
Quelques souhaits étaient alors émis : meilleure identification de la fonction du coordonnateur des CLS du côté de l’État, organisation de formations pour les différents partenaires, ciblage des actions plus pointu. « Une priorité générale est préconisée », poursuivait globalement le signataire de l’écrit, « en faveur de la prise en compte plus précoce des conduites à risques et de leur examen collectif en vue de proposer des solutions aux jeunes en voie de « décrochage » du système scolaire y compris en primaire ».
Devant l’inadaptation des réponses de la justice aux mineurs multirécidivistes, il était enfin recommandé d’« assurer le rattrapage en nombre de places de centres d’encadrement renforcé (CER) et de centres de placement immédiat (CPI) mises à la disposition des départements de l’Ile-de-France » et de développer la médiation-réparation. Rappelons là que l’objectif de création avant fin 2001 de cinquante CPI — prenant en charge dix mineurs pour une période n’excédant pas trois mois — n’a pas été vraiment atteint : on en compte aujourd’hui seulement 47… Les CER, eux, prévus pour atteindre la centaine à la fin de l’année dernière, sont au nombre de cinquante, douze devant prochainement ouvrir et vingt-trois étant au stade de projet. Les CER et les CPI avaient accueilli environ 1700 jeunes pendant l’année 2000.
Une autre étude sur l’évaluation des CLS dans les grandes villes a été récemment réalisée par l’association des maires des grandes villes de France (2). Forte d’un taux de réponse de 65 %, elle fait part des enseignements suivants : une très grande majorité de ces importantes agglomérations ont signé un contrat local de sécurité, dont beaucoup le furent dès 1998 ou 99. Mais si la plupart des collectivités soulignent la « très bonne implication » de la police nationale, de la gendarmerie, des parquets, des bailleurs sociaux et des compagnies de transports, il n’en est pas de même pour celle du conseil général, des tribunaux de grande instance et de l’éducation nationale, dont la participation suscite des appréciations négatives ; de même, les travailleurs sociaux et les juges pour enfants sont de manière générale jugés « plutôt réticents » à faire partie d’un CLS…
Quatre propositions d’amélioration du dispositif ont été en conséquence dégagées : institution d’un financement spécifique et lisible des CLS par l’État, de même qu’un meilleur engagement de celui-ci « au niveau de ses structures elles-mêmes et non seulement au niveau des hommes » (le manque d’instructions claires des services centraux étant très largement déploré) ; meilleure articulation du CLS avec les dispositifs de prévention ; renforcement de la police nationale de proximité afin de lui donner plus d’efficacité concrète…
Le 20 février dernier 2002, à deux doigts d’être en campagne, devant la deuxième Conférence des villes, Lionel Jospin soulignait les deux orientations gouvernementales en matière de lutte contre la délinquance : le nombre des centres pour mineurs délinquants doit être « rapidement augmenté », et l’encadrement des CPI renforcé. La deuxième orientation réside dans une meilleure association des maires à la lutte contre l’insécurité : posant d’emblée que les CLS sont, « aux yeux des maires eux-mêmes, un succès », le Premier ministre rappelait que ce principe venait d’être officiellement posé par la loi sur la sécurité quotidienne. Il y a rappelé enfin l’importance des « 8000 agents locaux de médiation sociale », des adultes-relais et des correspondants de nuit.
Ambitieusement intitulée Pour une nouvelle urbanité et définissant sept priorités, une Charte de l’Urbain a été établie par les associations de maires : la deuxième priorité, Accroître les compétences, demandait d’ailleurs précisément que la mise en œuvre des CLS soit « coordonnée par le maire et placée sous son autorité ».
Alors, comment réunir les conditions de la réussite ? Après la mise en œuvre d’un contrat local de sécurité qui avait semblé particulièrement efficace (baisse significative des actes délinquants sur deux années de suite) dans le quartier lyonnais de la Duchère, le commissaire principal avait inventorié les facteurs de cohérence et de cohésion qui lui paraissaient pouvoir expliquer ce succès : groupe fidélisé et permanent d’un nombre restreint de personnes (8 à 10), réunions mensuelles, évocation au cas par cas ; formation commune des acteurs (travailleurs sociaux, gardiens d’immeuble, enseignants…) ; « fiche-navette » entre établissement scolaire, justice et police (le chef d’établissement avise le parquet qui saisit le commissariat pour effectuer la convocation des parents et faire un rappel à la loi)…
Outil miracle ? Certainement pas. Cruel révélateur de l’état des relations de ceux qui le composent, le CLS n’aura d’existence que par son partenariat.
Mais, submergés que nous sommes par les médias et les candidats aux présidentielles de considérations plus ou moins alarmistes sur l’insécurité florissante, il semble plus que jamais essentiel de remettre à l’heure quelques pendules sciemment déréglées : à ceux qui, inlassablement, fustigent le laxisme de la justice, rappeler que 4000 mineurs avaient été incarcérés en 2000, soit deux fois plus qu’en 1990…
Inquiets devant la surenchère et ce qui est parfois nommé « l’hystérie sécuritaire », trois réseaux se sont organisés à l’initiative de sociologues (principalement Laurent Mucchielli) et de travailleurs sociaux, le mouvement Claris (« Clarifier le débat public sur l’insécurité ») entend ainsi, autant que faire se peut, livrer son travail d’explication et de rééquilibrage ; de même, un réseau contre la fabrique de la haine imagine un forum, juste avant les présidentielles, dans un lieu emblématique de banlieue ; enfin, un appel contre la suspicion généralisée, lancé par la revue Esprit, rappelle que les événements du 11 septembre + la loi sur la sécurité du 15 novembre + la campagne électorale fournissaient autant de dangereuses conditions à la stigmatisation des banlieues.
Joël Plantet
(1) Voir le Guide pratique des contrats locaux de sécurité réalisé par l’Institut des hautes études de la sécurité intérieure (IHESI) et publié par la Documentation française : 29-31, quai Voltaire – 75344 Paris cedex 07. Tél. 01 40 15 70 00.
(2) Association des maires de grandes villes de France – 42, rue Notre-Dame des Champs - 75006 Paris. Tél. 01 44 39 34 56.
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