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La politique de la Ville envahit peu à peu le champ du travail social. Malgré une histoire relativement ancienne et un affichage politique fort, elle n’a atteint de manière massive les acteurs de terrain que depuis la mise en place des dispositifs de développement social et urbain (DSU), et surtout lors du deuxième contrat de ville (1994). Pour les travailleurs sociaux, elle a d’abord été considérée comme concernant le traitement urbain plutôt que social des quartiers.
Peu lisible à ses débuts dans son institutionnalisation progressive et tâtonnante de 1981 à 1988 à travers diverses et nombreuses instances évolutives (DSQ, Convention de Quartier, DSU, CIV, DIV, etc.), par sa marginalité (23 quartiers concernés en 1982), par le profil des nouveaux intervenants, extérieurs pour la plupart au travail social, par ses modes opératoires (animation globale territorialisée, partenariat institutionnel, expérimentation/généralisation), la politique de la Ville leur passait largement au-dessus de la tête. Les plus avertis d’entre eux étaient plus occupés à encaisser les conséquences de la décentralisation et à décoder les fameux rapports Schwartz et Bonnemaison tout en étant confrontés, sur le terrain, à la dégradation de la situation sociale et de leurs conditions d’intervention, sans voir qu’avec le rapport Dudebout ces rapports étaient fondateurs de cette nouvelle politique.
D’autre part, la politique de la Ville a largement ignoré, voire méprisé le travail social « classique » et ses modes opératoires : sa mise en œuvre sans ménagements, sans prise en compte du point de vue et de l’expérience des travailleurs sociaux, sans articulations opératoires, mettant en cause, de fait mais aussi de plus en plus explicitement, l’efficacité de ces derniers.
Si la professionnalisation des assistant (e) s sociaux (ales), des éducateur (trice) s spécialisé (e) s pouvait paraître acquise, les autres catégories de travailleurs sociaux (animateur (trice) s, travailleuses familiales…) ont vu la leur fortement interpellée par le foisonnement de nouveaux « intervenants » aux statuts aléatoires. Globalement, la professionnalisation de tous est affaiblie par la participation « fourre-tout » mettant autour des tables partenariales des compétences et des statuts inégaux sans précautions clarificatrices. Ce n’est pas le cloisonnement des différents métiers, autour des multiples conventions collectives, qui peut permettre à l’ensemble des travailleurs sociaux de défendre une identité collective autre que strictement corporative et réductrice.
La mise en place des dispositifs de développement social des quartiers
(DSQ) puis de développement social urbain (DSU) s’est réalisée
sans concertation véritable sur les intentions et les procédures
sinon dans des commissions de quartier alibi qui n’ont concerné
qu’un nombre réduit des professionnels en place. Avec la décentralisation,
la politique de la Ville a fortement rapproché le « politique
» (élus, préfet) du terrain, transformant les recherches de financement
auxquelles étaient habitués beaucoup de professionnels en négociations
de tout autre nature, et instaurant des rapports dans lesquels
l’appartenance institutionnelle prend le pas sur l’intérêt public
(ou du public).
Aujourd’hui, la politique de la Ville est devenue incontournable par la gestion de proximité des équipes chef de projet DSU et les enjeux qu’elle affiche dépassent largement la zone restreinte des quartiers dits « sensibles » (ZUS, ZRU, Zones franches). Les organismes de formation intègrent peu à peu la politique de la Ville dans les cursus. Mais avec grande difficulté : par quel bout la prendre ? Peu de formateurs en ont une connaissance concrète et les productions théoriques sont pléthoriques et brouillonnes.
Pour les travailleurs sociaux, la politique de la ville n’est qu’une nouvelle forme de l’intervention sociale. D’autant que dans la pratique institutionnelle quotidienne des quartiers, elle se donne à voir comme le cumul de politiques sectorielles territorialisées dont l’histoire de chacune est largement antérieure à celle de la politique de la Ville : logement, action sociale, protection de l’enfance, prévention de la délinquance, action éducative, insertion professionnelle, etc. De même pour les organismes : centres sociaux, PJJ, clubs de prévention, associations de défense ou de lutte.
La relation au public du travail social est toujours la confrontation à la souffrance des personnes et à la déshérence de groupes sociaux, parfois s’auto-qualifiant, la plupart du temps qualifiés par des mesures et des dispositifs. Les difficultés et le manque de culture de la coopération dans un système construit de bric et de broc, avaient amené chacun à développer ses propres réseaux (notamment les instituts de réadaptation et les clubs de prévention pour l’insertion professionnelle, les petits boulots, les stages en entreprise). Les apports de la politique de la ville (partenariat, travail en réseau, action collective, participation des habitants ou des usagers, mise en cohérence) étaient déjà recherchés par beaucoup, à l’état de vœux pieux la plupart du temps, vus la difficulté et le peu de soutien des institutions.
Mais la politique de la Ville n’a guère été plus efficace malgré les intentions affichées. Il est vrai que les travailleurs sociaux n’ont paradoxalement pas vraiment joué le jeu. La manière dont a été mise en place la politique de la Ville (voir plus haut) et la réserve des conseils généraux (départements) y est pour quelque chose. Mais pas seulement. La culture des travailleurs sociaux est historiquement contestataire. La conception humaniste des publics déshérités comme victimes du système socio-économique permettait de se positionner en résistance aux injonctions de l’assistanat et du contrôle social (alibi parfois…).
Lorsque l’injonction venue d’en haut coïncide avec les souhaits, cette culture de résistance se réduit au repli crispé sur ses missions originelles, son mode et ses techniques d’intervention professionnelle. Dans le contexte de proximité du politique, elle favorise le durcissement sectaire des fausses querelles de « boutique ». La place des responsables de service et d’équipement dans les quartiers est d’ailleurs assez spécifique. Peu de professionnels qualifiés et expérimentés sont candidats à ces postes ingrats, peu gratifiants et peu rémunérateurs.
De plus, ils sont amenés à fonctionner à l’injonction négative, situation peu confortable. En effet, les décideurs et responsables centraux des services sont largement démunis pour donner des orientations à leurs subordonnés quant à ce qu’il faudrait mettre en œuvre dans les quartiers. Le responsable local, à défaut de savoir ce qu’on attend de lui, apprend ce qu’il ne faut pas faire… quand il se fait taper sur les doigts ! Soumis par ailleurs à la pression des « usagers », il ne trouve guère de secours dans les rarissimes sessions de formation continue (encore faut-il qu’elles soient adaptées), encore moins dans les échanges entre professionnels (analyse commune des pratiques). Il est vrai que l’on est assez individualiste dans le métier, et que souvent le professionnel de même rang joue dans l’équipe d’en face. Curieusement, ces éléments combinés (rareté des candidats, incurie et mépris des hiérarchies, pression) génèrent à la fois une liberté d’action (tant que ça ne gène pas) et un isolement dans la fonction propices à la constitution de petits potentats vigilants à la préservation frileuse de leur pré carré.
Cas particulier aussi, mais répandu, celui de travailleurs sociaux ou « assimilés » dans les organismes associatifs qu’ils ont souvent contribué à créer. S’autodésignant, la plupart du temps, président ou directeur par le biais de conseils d’administration plus ou moins fantômes, ils entretiennent des relations très personnalisées avec les élus. La difficulté, pour disposer aujourd’hui de personnes prêtes à s’investir bénévolement, est certes réelle et pose problème au professionnel soucieux de démocratie mais favorise les procédés peu scrupuleux, d’autant que les pouvoirs publics ont besoin d’interlocuteurs dits associatifs pour justifier de la participation citoyenne, voire assurer des services qu’ils ne peuvent ou veulent prendre en charge directement. Il est difficile, dans ces derniers cas, d’espérer un fonctionnement démocratique dans l’intervention éducative elle-même.
Par ailleurs, le dispositif de la politique de la Ville, à l’encontre des objectifs affichés, se résume à une gestion administrative plus compliquée sous prétexte de proximité qui dilue (masque ?) les responsabilités. Les chefs de projet DSU sont incapables, dans leur allégeance au politique, de promouvoir de réelles élaborations et coopérations partenariales. Ils ne sont certes pas aidés par les « partenaires » institutionnels signataires du Contrat de Ville. Il faut dire que la méthodologie, surtout celle de la production collective, n’est pas le fort (ni le souci) des « techniciens » et des élus de la politique de la Ville, toutes institutions confondues. Pour qu’il y ait méthode, il faut qu’il y ait volonté de traduire des orientations en applications concrètes. Quoi d’étonnant alors à ce que l’accompagnement des agents de terrain pour la mise en œuvre des politiques publiques soit aussi indigent et se résume principalement à des formations à la gestion du stress ! Les formations professionnelles sont aussi pauvres sur le sujet et se centrent plus volontiers sur la méthodologie de projet. Aussi n’est-il pas rare de voir de jeunes professionnels ignorant agir dans le cadre d’une commande institutionnelle !
Cela rejaillit bien sûr sur les travailleurs sociaux « de base », foule d’anonymes au statut principalement précaire (ou soumis au turn-over pour les fonctionnaires qui sont peu aussi à vouloir travailler dans les quartiers), au salaire dérisoire et confrontée à la mise en cause d’une professionnalité pourtant déjà peu assurée. Peu et mal formés aux réalités qu’ils doivent affronter c’est dans leur ferveur humaniste qu’ils puisent une énergie, et une naïveté étonnantes. Malgré tout, leur absence de culture historique et sociologique du social et de l’éducation populaire, leur culture scolaire et leur formation professionnelle (privilégiant l’expérience du terrain et l’analyse des pratiques), les incitent peu à la lecture théorique ou réglementaire. Aussi fonctionnent-ils, pour la plupart, à partir de clichés projetés sur les populations miséreuses et sont dans l’incapacité d’affronter les méandres et circonvolutions de politiques complexes.Le désarroi est grand aujourd’hui dans cette catégorie de professionnels.
Ce sont eux pourtant qui sont au contact quotidiennement avec la population, qui partagent au plus près les situations souvent dramatiques des habitants. Ils subissent au premier chef (après les gens eux-mêmes évidemment) l’impact de l’urgence de la souffrance humaine que génère notre monde. Tout l’effort de la pyramide institutionnelle devrait avoir pour aboutissement de donner à ces agents de base les conditions et les moyens de leur acte professionnel. Ce qui est loin d’être le cas aujourd’hui !
Malgré cette « fracture » entre le travail social et la politique de la Ville, celle-ci me paraît pourtant être une opportunité à saisir pour les travailleurs sociaux. Les travailleurs sociaux (tous métiers confondus) sont encore nombreux à croire en leur travail auprès des populations. Et ils représentent une réelle force de savoirs et de compétences, s’ils savent les faire valoir, dont auraient bien besoin les nouvelles politiques publiques. La politique de la Ville, dans toutes ses composantes et dispositifs rattachés, offre le cadre législatif, réglementaire et technique, si on la prend « au pied de la lettre », aux conditions d’exercice auxquelles aspirent la majorité des travailleurs sociaux. Encore faut-il en faire l’analyse critique (notamment des logiques sectorielles qu’elle accueille) et ne pas hésiter à renouveler l’approche du travail social.
La dispersion des métiers du social (rattachement, conventions collectives, cloisonnement des formations) mérite d’être revue, de même que devrait être revisitée la catégorie floue de l’animation qui fait la part belle aux falsifications de toutes sortes. La dépendance aux politiques issues de la décentralisation doit être remise en cause, les services, autant de coordination que d’intervention, ne devant pas être des relais ou des vitrines d’enjeux électoraux au détriment de leur inscription auprès des populations. Il serait nécessaire aussi de requalifier le lien entre les fonctions de prestation de services (sociaux) ou d’activités (socio-éducatives) et de médiation du travail social. Ce manque de visibilité de la production de lien social dont est porteur le travail social fait beau jeu à la multiplication de nouvelles fonctions aux compétences indéfinies (médiateurs, correspondants de nuit…) promues par la lutte contre l’insécurité. Ceci en prenant en compte l’émancipation des enfants et adolescents d’aujourd’hui, mais aussi des familles, même si elle est souvent douloureuse, par un recentrage sur la fonction d’accompagnement des personnes et des groupes basée sur l’autonomie.
Ce pourrait être le tronc commun de la formation professionnelle de l’ensemble des métiers du social en valorisant l’analyse institutionnelle (alors qu’aujourd’hui dominent l’analyse des pratiques, l’étude de cas, la dynamique de groupe et la méthodologie de projet), en donnant plus de place à l’étude historique et sociologique du travail social et de l’éducation populaire, à l’analyse critique de leur évolution et de leur place aujourd’hui, à la lumière de l’expérience du terrain en articulation étroite avec une formation continue valorisant la recherche spontanée et son croisement avec la recherche théorique.
Un processus démocratique concernant chaque membre de la communauté doit se mesurer aux possibilités effectives de participation du plus démuni de ses membres. C’est dans cette dimension, que la sollicitation à la « participation » proposée par la politique de la Ville dans les quartiers-territoires d’exclusion, peut prendre sens au-delà de l’utilisation alibi qui en est faite aujourd’hui. Certes pas dans le seul sens de l’amélioration du « service public au service de l’usager », mais de la participation à la décision de quel service, pour quoi faire et de l’apprentissage de l’exercice de cette participation, qui, comme l’autonomie, ne s’apprend qu’en s’exerçant.
C’est dans cette dimension, qui concerne la société toute entière, que les travailleurs sociaux ont une place et un rôle spécifiques à tenir, s’ils dépassent leur tendance psychoaffective (issue de leur pratique basée sur le relationnel) au profit d’une approche psychosociale et institutionnelle. Cela suppose que l’ensemble du travail social s’inscrive résolument et avec détermination (mais certainement pas naïvement) dans la politique de la Ville. À l’heure où se négocie la « nouvelle génération » des Contrats de Ville, il est peut-être temps que les travailleurs sociaux prennent le risque de la politique… de la ville.
Alain Bonneaud, animateur de développement social
Partant du constat que l’inégalité entre les jeunes c’est d’abord le chômage, il s’agit de simplifier les formules de stages, d’associer les jeunes à la vie de la cité, de faciliter l’accès des jeunes au logement par des aides financières et juridiques. Approche globale et coordination locale. Principe de discrimination positive.Substituer à la logique de l’échec et de la sélection celle de la réussite fondée sur l’autonomie, la confiance et la capacité créatrice des jeunes.Création des PAIO et des Missions locales.
Propositions visant à enrayer le développement du sentiment d’insécurité.Approche globale de la lutte contre la délinquance en privilégiant la prévention et l’aide aux victimes (politique du logement, du cadre de vie, insertion des immigrés, améliorer l’intervention de la police (îlotage), sécurité dans les transports, place de la justice dans la prévention…) Création du CNPD et des CCPD, des Contrats d’Action de Prévention, des Travaux d’Intérêt Général.
La politique de la Ville est une politique globale visant l’insertion économique (via la formation et la santé) et à changer la ville (via l’urbanisme, la culture et le social). Démocratiser la gestion de la ville, participation des habitants, équilibrer la composition sociologique des quartiers, insérer les jeunes, repenser l’urbanisme, prévenir l’insécurité. Transversalité, expérimentation, évaluation, engagement des élus locaux (maires). Géographie prioritaire (quartiers sensibles). Création du Développement Social des Quartiers (DSQ) et de l’animation de la coordination locale (chefs de projet).
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